Este reporte fue elaborado por José Pablo Vega Herrero.
El pasado jueves 23 de junio de 2016, la Corte Interamericana notificó la Sentencia de Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas de 3 de mayo de 2016, en el caso Maldonado Ordoñez vs. Guatemala. A continuación se presenta un resumen del misma:
A. Objeto de la controversia
El caso, sometido por la Comisión Interamericana el 3 de diciembre de 2014, se relaciona con el procedimiento administrativo mediante el cual se destituyó a la señora Olga Yolanda Maldonado Ordoñez de la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos en Guatemala. Al respecto, la Comisión indicó que, aunque el marco normativo aplicable le otorgaba competencia al Procurador de los Derechos Humanos para llevar a cabo el procedimiento correspondiente, la forma en que las causales de la destitución fueron notificadas a la señora Maldonado le imposibilitaron ejercer su derecho a la defensa adecuadamente. En virtud de lo anterior, la Comisión manifestó que el acto de destitución fue emitido en violación del deber de motivación, del principio de presunción de inocencia y del principio de legalidad, contemplados en los artículos 8.1, 8.2 y 9 de la Convención Americana (párr.1).
Tras la emisión del Informe de Fondo por parte de la Comisión, ocurrida el 17 de julio de 2014, el Estado de Guatemala remitió un escrito al referido órgano mediante el cual rechazó las conclusiones de dicho Informe e indicó que no otorgaría ningún tipo de reparación a la señora Maldonado (párr. 2).
En el trámite ante la Corte Interamericana, el pleno del Tribunal decidió que no era necesario convocar una audiencia pública por no existir controversia fáctica y tratarse de un debate estrictamente jurídico; esta decisión fue comunicada mediante Resolución del Presidente de 6 de noviembre de 2015 (párr. 9).
B. Excepción preliminar de falta de agotamiento de los recursos internos
El Estado de Guatemala alegó ante la Corte que la señora Maldonado no había agotado el recurso de la vía ordinaria laboral. Sin embargo, añadió que por utilizar otros recursos cuyo objeto no respondían a la pretensión de la señora Maldonado, había prescrito su derecho para actuar en la vía correcta (párrs. 15 y 16).
La Corte Interamericana constató que el Estado había planteado la excepción de falta de agotamiento de los recursos internos en el momento procesal oportuno, a saber, durante la etapa de admisibilidad ante la Comisión. Sin embargo, el Tribunal consideró que el argumento de la vía ordinaria laboral resultaba extemporáneo, toda vez que el recurso alegado ante la Comisión era distinto del argumentado ante la Corte. En consecuencia, la Corte desestimó la excepción preliminar interpuesta (párr. 25).
C. Hechos
La señora Maldonado comenzó a laborar en 1992 en la Procuraduría de los Derechos Humanos de Guatemala. El 21 de febrero de 2000 tres hermanos de la señora Maldonado presentaron un escrito ante el Procurador de los Derechos Humanos, mediante el cual formularon acusaciones contra ella, relacionadas con la presunta falsificación de una Escritura Pública y solicitaron que le fuera impuesta una “sanción moral” (párrs. 32 y 33). El 5 de abril de 2000 el Procurador de los Derechos Humanos informó a la señora Maldonado de la denuncia presentada por sus hermanos y le notificó la “causal de despido”, contenida en el artículo 74, numerales 4 y 15 del Reglamento de Personal del Procurador de los Derechos Humanos. La señora Maldonado presentó un escrito de descargo y prueba documental el mismo día en el cual señaló que los hechos denunciados en su contra eran falsos. El 16 de mayo del mismo año el Procurador de los Derechos Humanos resolvió destituir a la señora Maldonado, alegando que su situación familiar podría perjudicar el prestigio de la Procuraduría (párrs. 34 y 35). Entre junio y septiembre de 2000, la señora Maldonado presentó los siguientes recursos:
- Recurso de revisión ante el Procurador de los Derechos Humanos: declarado sin lugar, entre otras razones, debido a que el Procurador consideró que la presentación de denuncias en contra de la señora Maldonado reflejaba una conducta no deseada para quienes defienden los derechos humanos (párrs. 42 y 43).
- Recurso de apelación ante la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social: la Sala Segunda resolvió abstenerse de entrar a conocer el asunto por carecer de competencia (párrs. 44 y 45).
- Recurso de inconstitucionalidad ante la Sala Segunda, constituida como Tribunal Constitucional: declarado improcedente pues no se advertía violación de un precepto constitucional (párrs. 47 y 48).
- Recurso de apelación ante la Corte de Constitucionalidad: declarado improcedente en virtud de que la señora Maldonado no impugnó por la vía adecuada (párrs. 49 y 50).
D. Fondo
La Corte observó que no había controversia entre las partes en el sentido de que la destitución de la señora Maldonado fue un procedimiento disciplinario sancionatorio. Incluso, el Estado reconoció que el procedimiento de destitución tuvo como finalidad interponer una sanción a la señora Maldonado por considerarla responsable de una acción que contravendría la necesidad de ser “reconocidamente honorable” y contar con “autoridad moral” para actuar en nombre del Procurador. En este sentido, el propio Estado señaló que la destitución de la señora Maldonado constituyó efectivamente una “sanción moral”, que había sido solicitada por algunos miembros de su familia (párr. 53).
D.1 Violación a las garantías judiciales y principio de legalidad
En primer lugar, la Corte reiteró su jurisprudencia relativa a la aplicación de las garantías contenidas en el artículo 8 de la Convención Americana para procesos que no sean de naturaleza penal. Al respecto, la Corte recordó que si bien esta disposición se titula “Garantías Judiciales”, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal (párr. 71).
La Corte constató que el oficio mediante el cual se notificó a la señora Maldonado el inicio del procedimiento disciplinario únicamente transcribía extractos de los artículos 74.4 y 74.15 del Reglamento de Personal del Procurador supuestamente infringidos, y si bien se adjuntaba la copia de la denuncia presentada por los hermanos de la señora Maldonado, no contenía un análisis claro y concreto respecto de la manera en que la acción atribuida a la señora Maldonado encuadraría en las conductas descritas en los artículos. Esta falta de información constituyó una violación a la garantía de contar con información previa y detallada del proceso iniciado en su contra, contenida en el artículo 8.2.b de la Convención Americana. Asimismo, a pesar de que la señora Maldonado contó con el tiempo y la posibilidad de defenderse a nombre propio y de haber sido asistida por los defensores de su elección, los medios para la preparación de su defensa no fueron adecuados como consecuencia de la falta de la claridad respecto del motivo específico por el cual se iniciaba el proceso de destitución en su contra. Lo anterior constituyó una vulneración adicional al derecho a la defensa de la señora Maldonado, contenido en el artículo 8.2.c de la Convención Americana (párrs. 81, 83 y 84).
Por otra parte, la Corte consideró que los alegatos presentados en relación con la supuesta violación del principio de presunción de inocencia en realidad hacían referencia a que la conducta imputada a la señora Maldonado no correspondía a la “causal de despido” prevista en los numerales 4 y 15 del artículo 74 del Reglamento de Personal del Procurador de Derechos Humanos. Por lo tanto, estos alegatos guardaban más relación con el deber de motivación de decisiones administrativas y el principio de legalidad (párr. 86). Con relación al deber de motivación, la Corte consideró que no existió una motivación que estuviera debidamente justificada y razonada para la destitución de la señora Maldonado. No fue señalado con claridad la manera en que la conducta de la señora Maldonado se ajustaría al supuesto de las normas invocadas como fundamento de la destitución y no se realizó ningún análisis de los contenidos en dichas normas. Lo anterior constituyó una violación al deber de motivación contenido en el artículo 8.1 de la Convención Americana (párr. 88).
Asimismo, la Corte consideró que el principio de legalidad también tiene vigencia en materia disciplinaria, no obstante su alcance depende considerablemente de la materia regulada. La precisión de una norma sancionatoria de naturaleza disciplinaria puede ser diferente a la requerida por el principio de legalidad en materia penal, por la naturaleza de los conflictos que cada una está destinada a resolver. Sin perjuicio de lo anterior, la Corte destacó que los supuestos contenidos en los numerales 4 y 15 del artículo 74 del Reglamento de Personal del Procurador no contemplaban causales que se refirieran al prestigio y honorabilidad de la Procuraduría, sino que señalaban acciones concretas que constituían faltas relativas a las funciones propias de los trabajadores de la Procuraduría. Asimismo, el artículo 77.d) del Código de Trabajo tampoco contemplaba cuestiones sobre la honorabilidad, el prestigio o la autoridad moral como causas justas que facultaran al patrono para dar por terminado el contrato de trabajo, sin responsabilidad de su parte. En consecuencia, la Corte determinó la vulneración del artículo 9 de la Convención Americana (párrs. 89, 93 y 95).
D.2 Violación a la protección judicial
La Corte constató que existía una contradicción en la normativa guatemalteca respecto del recurso que debía ser interpuesto por la señora Maldonado frente a su destitución. La señora Maldonado interpuso los recursos que estaban contemplados en el Reglamento de Personal del Procurador, sin embargo dichos recursos no fueron efectivos para permitir una revisión de su destitución. En ese sentido, la Corte destacó que lo establecido en la Constitución, el Código del Trabajo, la Ley de Servicio Civil y el Reglamento de Personal del Procurador era contradictorio de acuerdo a lo señalado por la Sala Segunda de la Corte de Apelaciones. Por un lado el Reglamento de Personal del Procurador indicaba que debía presentarse un recurso ante la Sala de Apelaciones de Trabajo y Previsión Social, y por el otro el Código del Trabajo y la Ley de Responsabilidad Civil no le otorgaban competencia a dicha Sala para conocer los recursos presentados con base en el Reglamento de Personal del Procurador. Asimismo, la Corte hizo notar que, a lo largo del trámite ante el Sistema Interamericano, el Estado señaló diversas vías como las adecuadas para que la señora Maldonado solicitara la revisión de su destitución (párr. 119). La Corte consideró que dicha confusión y contradicción en la normativa interna colocó a la señora Maldonado en una situación de desprotección, al no poder contar con un recurso sencillo y efectivo como consecuencia de una normativa contradictoria. Lo anterior constituyó una violación al derecho a la protección judicial y al deber de adoptar disposiciones de derecho interno, contenido en los artículos 25 y 2 de la Convención Americana (párr. 120).
E. Reparaciones
Con respecto a las reparaciones, la Corte ordenó al Estado: i) publicar la Sentencia de la Corte Interamericana y su resumen; ii) eliminar del ”record laboral” o de cualquier otro registro de antecedentes de la señora Maldonado el procedimiento de destitución; iii) precisar o regular, con claridad, a través de medidas legislativas o de otro carácter, la vía recursiva, el procedimiento y la competencia judicial para la revisión jurisdiccional de toda sanción o medida de carácter administrativo disciplinario del Procurador de los Derechos Humanos, y iv) pagar la cantidad fijada en la Sentencia por concepto de daño material e inmaterial y por reintegro de costas y gastos (párrs. 127, 129, 133, 144, 150 y 157).
F. Votos concurrentes
F.1 Voto del Juez Ferrer Mac-Gregor Poisot
De acuerdo con lo señalado por el Juez Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, actual Vicepresidente de la Corte Interamericana, la Sentencia emitida en el caso Maldonado Ordóñez vs. Guatemala ratifica una vez más lo expresado en los precedentes del caso del Tribunal Constitucional vs. Perú (2001) y del caso del Tribunal Constitucional (Camba Campos y otros) vs. Ecuador (2013), de tal manera que los derechos previstos en el artículo 8.2 de la Convención Americana se extienden también a los órdenes civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter y, por ende, en ese tipo de materias tiene también derecho, “en general” al debido proceso que se aplica en materia penal. Esto revela el “amplio alcance del debido proceso”; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en otros órdenes, en todo procedimiento jurídico en el que se determinen sus derechos y sus obligaciones de cualquier índole. Ahora bien, la cuestión que en este punto surge es si el traslado de las garantías de naturaleza penal que contiene el artículo 8.2 de la Convención Americana es imperativo, aunque sea con adaptaciones “pertinentes”, o meramente facultativo. Este problema no es meramente especulativo, pues la respuesta llevará a fortalecer o debilitar el régimen de garantías en procedimientos sancionadores (párrs. 33 y 35). En este sentido, el Juez Ferrer Mac-Gregor Poisot consideró que la expresión “en general” que usa la Corte Interamericana en su jurisprudencia sobre procedimientos no penales, aplicada también en la Sentencia del presente caso, debe entenderse en el sentido de que en principio deben ser aplicables, a cualquier procedimiento de naturaleza sancionatoria, todas las garantías mínimas necesarias para tutelar el debido proceso que la jurisprudencia del Tribunal deriva de los artículos 8 y 25 de la Convención. De esta forma, interpretar la expresión “en general” para reducir los alcances que la jurisprudencia interamericana ha otorgado al artículo 8.2 de la Convención representaría un retroceso, e implicaría ir contra la jurisprudencia que este Tribunal ha ido consolidando por más de quince años (párrs. 37 y 38).
F.2 Voto del Juez Sierra Porto
Por su parte, el Juez Humberto Antonio Sierra Porto, antiguo Presidente de la Corte Interamericana, manifestó en su voto concurrente que las garantías contenidas en el artículo 8.2 de la Convención Americana están reservadas a procesos que sean de naturaleza penal; y sólo de manera excepcional, algunas de ellas pueden ser extendidas, en virtud de una lógica analógica, a casos que versen sobre procesos de naturaleza sancionatoria. Y esta aplicación extensiva, expresión del principio pro personae, no se hace de manera idéntica en todas las variantes de los procesos en donde se ejerza el ius puniendi de los Estados. Las garantías se aplicarán según el grado de intensidad que conlleve la potestad sancionatoria, de manera tal que: a) no se puede entender que todas las garantías del artículo 8.2 se aplican de manera integral y automática a cualquier proceso sancionatorio, y b) en aquellos procesos sancionatorios en los cuales sea aplicable el artículo 8.2 de la Convención, el alcance de las garantías contempladas en dicho artículo depende de la intensidad con que se ejerza la potestad sancionatoria estatal (párr. 2). En este sentido, el Juez Sierra Porto consideró que el criterio que debería usar la Corte Interamericana para ampliar el ámbito de aplicación de las garantías establecidas en el artículo 8.2 de la Convención a determinados procedimientos que no sean clasificados por las autoridades nacionales como procedimientos penales, debe ser un criterio más estricto que tome en consideración la necesidad de que el proceso tenga una naturaleza sancionatoria. Lo anterior, en aras de proteger el objeto y fin de la propia Convención Americana, y reconociendo la importancia que revisten las garantías contempladas en el artículo 8.2, estas no deben ser desnaturalizadas aplicándolas a procesos de cualquier índole. En aras de una mayor seguridad jurídica, es necesario que la Corte elabore una clara y uniforme interpretación sobre el ámbito de aplicación de cada una de las garantías contenidas en el artículo 8.2 de la Convención, a fin de que cuando se determine que ha sido violado dicho artículo se indique de manera expresa la garantía que fue vulnerada. Así mismo, resulta necesario diferenciar el distinto alcance que tiene la garantía de acuerdo a la modalidad del proceso que se trate, pues no siempre resulta exigible el mismo nivel de rigurosidad que el exigible en un proceso penal (párrs. 14 y 16).
