Algunas ideas sobre las medidas cautelares

(Las opiniones aquí vertidas son de exclusiva responsabilidad de su autor y no necesariamente representan la opinión de los colaboradores, presentes y anteriores, de este blog).
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Estimados y estimadas lectores,

Comparto con ustedes mi punto de vista, publicado en el diario El Telégrafo del Ecuador, respecto a las medidas cautelares de la Comisión Interamericana.  Asimismo, añado al final algunas ideas nuevas que surgen de conversaciones, sugerencias y críticas que algunos colegas han tenido la gentileza de hacerme llegar.

La publicación en el mencionado diario es la siguiente:

Entre la Comisión y la Corte

El lunes 11 de marzo se llevó a cabo en Guayaquil, Ecuador, la primera reunión de Estados Parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o “Pacto de San José”. El tema de las medidas cautelares de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue uno de los protagonistas.

A los países del ALBA, en especial al Ecuador, se los ha acusado de pretender eliminar las medidas cautelares y dejar en desprotección a los ciudadanos frente a los actos del poder público y las violaciones a los derechos humanos. ¿Es eso cierto?

El artículo 106 de la Carta de la OEA dispone que la estructura y competencia de la Comisión serían definidas en una convención sobre derechos humanos. Tal convención fue el Pacto de San José, adoptado en 1969. En él se definieron las atribuciones de la Comisión y se creó la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El Pacto no establece que la Comisión tenga entre sus atribuciones el dictar medidas cautelares.

Lo que el Pacto señala en su artículo 63.2 es que en casos de extrema gravedad y urgencia, y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, la Corte, en los asuntos que esté conociendo, podrá tomar las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de asuntos que aún no estén sometidos a su conocimiento, la Corte podrá actuar a solicitud de la Comisión. El dictado de medidas provisionales es parte de la función jurisdiccional que tiene la Corte, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de su Estatuto.

Por consiguiente, es la Corte la que tiene competencia para dictar medidas de protección. La atribución de la Comisión, según el Pacto, es pedir a la Corte que adopte tales medidas.

En la práctica, sin embargo, esto no ocurre. La Comisión, basada únicamente en el Reglamento por ella misma adoptado, se arroga las atribuciones jurisdiccionales de la Corte y dicta por su cuenta las llamadas medidas cautelares. Únicamente en contadas ocasiones remite las solicitudes de protección a la Corte, cuando esa debería ser la regla y no la excepción.

Tengamos además en cuenta dos cuestiones básicas prácticamente ignoradas en el debate actual. Primero, las decisiones de la Comisión no tienen el carácter vinculante de las resoluciones de la Corte. Aquellas son recomendaciones para los Estados, mientras que las providencias de la Corte son órdenes judiciales de obligatorio cumplimiento. Segundo, la Comisión no motiva sus decisiones sobre medidas cautelares. Los Estados y las víctimas simplemente desconocen las razones que llevaron a la Comisión a acoger o rechazar las solicitudes de protección. La Corte en cambio siempre explica sus decisiones. Las partes en el caso y el público en general conocen los motivos que llevaron a la Corte a aceptar, modificar, suspender, o rechazar las medidas provisionales.

¿Cuál es entonces la mejor forma de proteger los derechos humanos?: ¿contar con medidas cautelares de la Comisión, que no tienen base convencional o estatutaria, no son obligatorias y no son motivadas; o contar con medidas provisionales de la Corte Interamericana, debidamente razonadas, con base legal clara y con carácter de providencia judicial vinculante? La respuesta es obvia. Las medidas de la Corte son la mejor protección en todo sentido.

Distinta es la cuestión para los países que no han ratificado el Pacto de San José y que no han reconocido la competencia contenciosa de la Corte. Las personas que residen en esos países, por ejemplo los ciudadanos estadounidenses y nuestros migrantes en tal país, no tienen otra protección a nivel regional sino la Comisión Interamericana. Respecto a dichos países es pertinente que la Comisión continúe con sus medidas cautelares, pero hay que dotarles de una base legal clara. A tal efecto, una reforma al Estatuto de la Comisión sería la vía más idónea. El Estatuto también debería exigir que la Comisión motive todas sus decisiones.

Adicionalmente, la región entera debe reclamar a los países que no han ratificado el Pacto de San José que procedan a hacerlo cuanto antes, solo así terminaríamos con la asimetría de derechos y obligaciones en materia de derechos humanos que existe en el hemisferio.

En suma, para los Estados que no han ratificado el Pacto de San José, la Comisión es la única alternativa, siendo necesario dotar a sus medidas cautelares de base legal por vía de una reforma a su Estatuto. Para nosotros, los países que sí hemos ratificado el Pacto, están las medidas provisionales de la Corte.

Es esta la propuesta del Ecuador, exigir que se cumpla o complemente la normativa interamericana y que cada órgano del sistema regional ejerza las funciones que le corresponden, para así fortalecer la protección de los derechos humanos y ofrecer seguridad jurídica a Estados y víctimas. No obstante, algunos se dejan llevar por la consigna “si la propuesta viene de Correa, ¡debemos decir que no!”.

Nota: Debo indicar que en la publicación original aparece la palabra “suplentes” en el título de mi artículo de opinión, pero esto se debe a un error de edición del diario en cuestión, así que he procedido a eliminarla en este blog.

Ideas adicionales

Las personas que tienen una visión contraria a la mía han presentado al menos estos dos argumentos generales y uno particular relativo al caso ecuatoriano.  Los argumentos generales son: (1) existe una práctica desde hace varios años de dictar medidas cautelares que conforma derecho internacional consuetudinario; (2) otros organismos internacionales también se han declarado competentes para dictar medidas cautelares. El argumento particular es: Ecuador ha apoyado la solicitud de medidas cautelares respecto a un ciudadano ecuatoriano condenado a pena de muerte en Estados Unidos.

Las medidas cautelares en el marco del derecho internacional consuetudinario

Algunos sostienen que en vista de que la Comisión dicta medidas cautelares desde hace décadas, éstas han pasado a formar parte del derecho internacional consuetudinario.  Al respecto, hay que diferenciar la práctica de la Comisión de la práctica de los Estados.  Al ser la Comisión un órgano cuasi-judicial, en principio sus decisiones no tienen el carácter de precedente judicial, entendido éste conforme a lo expuesto por el artículo 38.1.d del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, y aun cuando tuviera el carácter de precedente judicial, éste sería, conforme al mismo artículo, un “medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho”.  Adicionalmente, es preciso recordar que incluso la práctica de la Corte IDH, único órgano judicial del Sistema Interamericano, ha sido modificada cuando se ha descubierto que se aleja del texto de la Convención Americana.  Ejemplo de ello, era la práctica de convocar a jueces ad hoc.  En su opinión consultiva OC-20, la Corte cambió su práctica por considerarla no ajustada al artículo 55 de la Convención.  En suma, la práctica de la Comisión no necesariamente crea derecho internacional consuetudinario.  Es la práctica de los Estados la que primordialmente cuenta en este sentido.

Ahora bien, en un sistema multilateral como el nuestro, la pregunta que cabe hacerse es si para hablar de una práctica que permita considerar a las medidas cautelares como costumbre internacional, tal práctica debe ser seguida por todos los Estados que conforman el continente y, además, cuándo es posible hablar de que un Estado efectivamente tiene esa particular práctica.  Por ejemplo, si México tuviese la práctica de aceptar como obligatorias las medidas cautelares, ¿podría decirse que esa práctica obliga a Dominica? ¿Puede la práctica de un Estado obligar a otro? Una nueva pregunta: Colombia ha recibido decenas de medidas cautelares; Ecuador ha recibido en toda la historia de la Comisión entre 10 y 15 medidas; ciertos Estados del Caribe han recibido menos de 5 medidas, y existe casos de Estados caribeños que nunca han recibido una medida cautelar. ¿Cómo se establece entonces que existe una práctica regional? ¿Bastaría que los Estados sigan 5 medidas para hablar de una práctica? ¿10? ¿100?

De otro lado, para hablar de costumbre internacional se requiere que la práctica sea aceptada como obligatoria. ¿Pasa eso en el Sistema Interamericano? Estados Unidos, por ejemplo, en varios casos implementa las medidas cautelares que le son solicitadas, pero generalmente señala que no tiene obligación de hacerlo.  Es decir, las implementa porque quiere, no porque debe.

En conclusión, para que pueda hablarse de costumbre internacional lo que cuenta sobremanera es la práctica de los Estados, no de la Comisión, y la práctica de la Comisión podría cambiar si no se ajusta a las normas de los tratados relevantes.  No se ha demostrado, hasta donde llega mi conocimiento, que todos los Estados de la región acepten como obligatorias las medidas cautelares, y aun cuando se demuestre que ciertos Estados las aceptan, eso no basta para hablar de una práctica regional.  La forma de actuación de un Estado no puede imponerse a otro.

Las medidas cautelares dictadas por otros organismos internacionales

Se dice que la Comisión tiene tanta potestad de dictar cautelares como la tienen otros organismos universales (los Comités de la ONU) y regionales (la Corte Europea). Un buen análisis en este sentido puede encontrarse en este documento de CEJIL.

Tengo dos reservas con esta posición. La primera se refiere al hecho de que en nuestro sistema tenemos claramente definido que al ente que corresponde dictar medidas de protección en casos de extrema gravedad y urgencia respecto a países signatarios del Pacto de San José es a la Corte Interamericana.  A diferencia de los otros sistemas, tenemos normativa convencional expresa en ese sentido (que es justamente lo que sostengo en mi artículo editorial transcrito arriba). ¿Cuál es la necesidad entonces de que la Comisión adopte medidas cautelares si la Convención claramente dice que es la Corte la que debe dictarlas?

En segundo lugar, los demás entes internacionales dictan medidas cautelares en casos contenciosos que están en su conocimiento para garantizar el derecho de petición y precautelar la materia de la litis. Por ejemplo, la Corte Europea dicta medidas de protección consistentes en solicitar a un Estado que no extradite a una persona hasta tanto la Corte Europea resuelva su caso y decida si existió o no una violación a los derechos humanos.  Si el Estado expulsa a ese individuo antes de que la Corte decida el caso, no tendría mayor sentido dictar sentencia porque la violación se habría consumado con la expulsión.  El dictar medidas para que no se afecte la materia en controversia es intrínseco a los entes decisorios.  Pero eso no es lo que necesariamente ocurre con la Comisión Interamericana.

La última reforma reglamentaria de la Comisión, aprobada esta semana (ver aquí), mantiene la práctica de dictar medidas cautelares para asuntos que “guarden o no conexidad con una petición o caso” (Art. 25.1).  Es decir, se puede buscar la intervención de la Comisión con medidas cautelares incluso antes de someter una petición inicial. ¿Qué materia de la controversia se puede proteger si simplemente no hay todavía controversia?  Eso simplemente no ocurre en los otros sistemas internacionales.

Mi punto en este aspecto es que conforme al artículo 20 del Estatuto de la Comisión, ésta tiene competencia para conocer comunicaciones individuales contra Estados que no han ratificado el Pacto de José por violaciones a la Declaración Americana.  En estos casos la Corte no tiene jurisdicción, solamente la tiene la Comisión.  Dado que la Comisión puede analizar tales casos, es necesario que se garantice el derecho de petición de las víctimas y que en situaciones de extrema gravedad y urgencia de enviar daños irreparables se preserve la materia en controversia. Nuevamente un ejemplo, si la petición se trata sobre una alegada condena arbitraria a muerte en Estados Unidos, la víctima de ese caso tiene el derecho a que la Comisión lo resuelva antes de ser ejecutada.  De lo contrario de nada le serviría obtener una decisión favorable de la Comisión si ya pereció a manos del verdugo estatal.

En suma, es pertinente que la Comisión dicte medidas cautelares en peticiones sometidas ya a su conocimiento contra Estados no Parte de la Convención Americana, a efectos de salvaguardar el derecho de petición de las víctimas.  La posibilidad de dictar medidas cautelares por parte de la Comisión respecto a países que NO son Parte en el Pacto de San José NO radica en la Carta de la OEA, o en las normas que usualmente se citan del Estatuto de la CIDH, sino en el artículo 20 del Estatuto que se refiere a peticiones individuales ante la Comisión respecto a Estados no Parte. Para los Estados que sí son Parte en la Convención, la materia de la litis y los derechos de los peticionarios los protege la Corte, de ser el caso, a solicitud de la Comisión.

Como se darán cuenta amigos y amigas lectores, nuestro sistema es complejo, porque tenemos una dualidad de Estados (Parte y no Parte), una dualidad de entes (Comisión y Corte), y una serie de tratados (Convención, Declaración, etc.), estatutos y reglamentos.  Mi posición, expresada en el artículo de opinión arriba transcrito, es que la mejor forma de clarificar el tema de las medidas cautelares es que los Estados se pongan de acuerdo en una reforma al Estatuto de la Comisión que defina que ésta sí pueda dictar medidas cautelares exclusivamente para los países que no son Parte.  Para los países que sí son Parte el asunto no debería ser tan complicado porque el artículo 63.2 es de lo más claro en dar jurisdicción a la Corte y no a la Comisión.  

Honestamente no creo que ninguna reforma al Estatuto se vaya a dar, por el clima complejo de las negociaciones,  así que seguiremos con este lío interpretativo.

Respecto al caso ecuatoriano

Como indiqué anteriormente, algunas personas critican la posición del Ecuador que niega competencia a la Comisión para dictar medidas cautelares en su contra, cuando al mismo tiempo Ecuador apoyó las medidas cautelares interpuestas por un ciudadano ecuatoriano supuestamente condenado a muerte de forma arbitraria en Estados Unidos.

La verdad es que no existe contradicción entre lo actuado en el pasado por el Estado ecuatoriano y lo que actualmente se solicita. La posición ecuatoriana es simple: quien debe dictar medidas de protección es la Corte, no la Comisión.  Eso evidentemente se aplica para los países que han ratificado el Pacto de San José.  Si, por ejemplo, un ciudadano ecuatoriano es injustamente condenado a muerte en Guatemala (Estado que sí es Parte), el Estado ecuatoriano buscaría que la Corte dicte medidas provisionales contra Guatemala.  En vista de que el caso sucedió en Estados Unidos, la Corte no puede intervenir, quedando como única alternativa la intervención de la Comisión, siendo procedente que dicte cautelares por los criterios que he expuesto arriba.

Dos cuestiones adicionales respecto a la reciente reforma reglamentaria de la Comisión

Como fue señalado, la Comisión acaba de modificar su reglamento en estos días.  Quisiera hacer dos comentarios sobre el tema que estamos tratando.

Motivación de las resoluciones de medidas cautelares

Veo con buenos ojos que la Comisión haya decidido modificar el artículo 25.7 de su Reglamento indicando que “Las decisiones de otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento de medidas cautelares serán emitidas mediante resoluciones fundamentadas […]”.  Esto es un gran avance en la región y trae mayor seguridad jurídica.  Además es consecuente con lo que la Comisión exige a los Estados. Era paradójico que la Comisión decrete una violación a los derechos humanos si los jueces nacionales no motivaban sus decisiones, y al mismo tiempo la Comisión no motivaba las suyas.

Ahora bien, de la lectura de la norma citada se desprende que la Comisión sólo va a motivar las decisiones de “otorgamiento, ampliación, modificación y levantamiento”.  Quedan entonces por fuera las decisiones de rechazo de medidas cautelares.  Las víctimas que acudan ante la Comisión pidiendo su auxilio seguirán sin conocer los motivos concretos por los que la Comisión les niega protección, lo cual me parece preocupante, por decir lo menos.  Esto también afecta a los Estados y a todos quienes estudiamos el Sistema Interamericano, pues no conoceremos cuáles son las prácticas de rechazo, los razonamientos del mismo, el tipo de víctimas que acude sin éxito, el tipo de violaciones que no requieren protección, y un sinnúmero de datos que son más que necesarios para perfeccionar el Sistema, comprenderlo y sobretodo brindar acceso a la justicia. La paradoja también continuará. De seguro la Comisión encuentra que un juez que niega un recurso de amparo o tutela sin motivación viola derechos humanos, y al mismo tiempo la Comisión no motiva sus rechazos de cautelares. 

La gravedad de la situación

El artículo 25.1 del Reglamento modificado lista entre los requisitos para dictar medidas cautelares que la situación denunciada sea grave.  El artículo 25.2 define gravedad como “el serio impacto que una acción u omisión puede tener sobre un derecho protegido o sobre el efecto eventual de una decisión pendiente en un caso o petición ante los órganos del Sistema Interamericano”. 

Si se compara esta norma con el artículo 63.2 de la Convención Americana, se descubrirá que para que la Corte dicte medidas provisionales se requiere que la situación sea de “extrema gravedad”. La Corte en el caso conocido como “Cárceles de Venezuela” refiriéndose a esta norma convencional señaló: “la Convención Americana requiere que, para efectos de la adopción de medidas provisionales, la gravedad sea ‘extrema’, es decir, que se encuentre en su grado más intenso o elevado” (cons. 3).

Mientras que el tratado rector del Sistema Interamericano requiere “extrema gravedad”, el Reglamento de la Comisión, norma de menor jerarquía, baja el estándar requiriendo solamente “gravedad”. Esto no me parece propio ni legalmente correcto.

Habiendo tratado de ser lo más claro posible, me despido amigos y amigas lectores, no sin antes agradecerles una vez más por seguir este blog.

Oswaldo R. Ruiz-Chiriboga